“十五五”时期，我国城市发展从大规模增量扩张全面转向存量提质增效，城市更新上升为推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。杭州作为长三角南翼中心城市和超大城市，城市更新已成为破除发展瓶颈、培育新动能的迫切需要。近年来，浙江省杭州市委、市政府深入贯彻落实党中央、国务院关于城市更新的决策部署，系统搭建组织架构、构建政策体系、推进更新项目、创新模式路径，探索建立“一体化规划、片区化统筹、单元化实施”的可持续城市更新模式，为“十五五”时期高质量发展注入新动能。

“十四五”城市更新破题起步

成效超预期

“十四五”期间，杭州市坚持高位推动、规划引领、机制护航、项目落地，城市更新工作实现从破题起步到全面铺开的跨越式发展，杭州成功入选全国首批中央财政支持城市更新行动城市，多项工作走在全国全省前列。

上城区清河坊历史街区（大井巷）项目

顶层架构高位推动，组织体系实体化运作。2023年成立由市委、市政府主要领导任双组长的城市更新行动领导小组，建立“一办六组”协同机制；2024年优化设立市城乡建设管理高质量推进领导小组，下设市级城市更新行动推进专项小组，分管副市长任专项小组组长，市建委设立城市更新处，组建城市更新促进中心，实现实体化、专业化运作，形成“领导小组统筹决策—专项小组牵头抓总—相关部门条块联动—区县属地落实推进”的权责明晰的组织架构，为更新行动持续推进提供坚强组织保障。

规划引领系统谋划，体检更新全面联动。构建以专项规划为统领的城市更新规划体系，编制完成《杭州市城市更新专项规划（2024—2035年）》，确立“一体化统筹、片区式推进、单元化实施”更新模式。坚持“无体检不更新”理念，建立市级体检与专项体检“双检联动”机制，构建“四大维度、十六方面、86项”指标体系，识别更新潜力空间；全市共划定95个重点更新片区，明确30个近期重点实施片区，规划引领的精准性、科学性显著增强。

政策机制改革创新，制度供给精准有力。出台《关于全面推进城市更新的实施意见》《全面推进城市更新行动方案（2023—2025年）》等纲领性文件，配套出台土地、规划、资金、审批等政策60余项，初步形成具有杭州特色的城市更新政策体系。聚焦优化项目容积率及相关指标计算规则、低效用地再开发、存量用途转换等核心堵点，探索形成一批政策“工具箱”。

项目实施亮点纷呈，七大领域全面突破。截至2025年底，首轮城市更新三年行动计划圆满收官，2023—2025年全市累计实施七大类更新项目，完成投资约2900亿元。人居环境方面，改造老旧小区782个，建成完整社区449个；产业空间方面，盘活低效用地5万亩（1亩约666.7平方米），规上工业亩均税收连续四年位居全省第一，稳居全国前列；市政设施方面，改造老旧管网超300公里，新增公共停车泊位1.89万个、充电桩9924个；公共空间方面，新建改造公园204个，扩绿2338万平方米；历史文化方面，修缮乡土建筑155个，编制保护规划43个；复合空间方面，出让（划拨）TOD（公共交通导向型开发）综合开发用地55宗近4000亩；智慧城市方面，建成CIM（城市信息模型）基础平台及数智管理系统，城市更新综合效益持续显现。

高质量、可持续推进城市更新

夯实现代化人民城市基础

“十五五”时期，杭州将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻中央城市工作会议及省委、市委城市工作会议精神，着力在规划、资金、运营、治理4方面下功夫，建立可持续的城市更新模式，健全完善保障支撑体系，形成一批示范效应显著、可复制、可推广的标志性成果，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。

杭钢公园工业遗址更新项目

一、重点任务：三大模式引领

夯实“体检+更新”一体转化模式，打造问题导向的精准更新范式。坚持“先体检后更新、无体检不更新”，巩固完善城市体检工作方法。深化体检成果与更新行动转化机制：以城市体检结论为核心依据，科学划定、动态调整更新片区与实施单元；分级分类建立体检成果与更新转化通道——城区型问题制定专项行动计划，片区型问题形成项目实施清单，点位型问题直接生成应急或民生项目。实施贯穿项目全生命周期的后评估制度，形成“体检发现问题—更新解决问题—评估巩固提升”的工作闭环。同时，依托CIM平台建立权责闭环、共享赋能、动态更新的城市体检数据平台，完善“政府主导、部门协同、专业支撑、公众参与”的工作路径。

健全“片区统筹”一体推进模式，构建系统集成的协同更新格局。推动城市更新从分散、零碎的项目思维向协同、高效的系统推进转变。建立统筹主体确定机制，明确统筹主体的职责权益。推行多元组合式的片区产权配置模式，优化推进协议、自主、租赁更新。优化项目审批流程，明确片区策划与详细规划联动调整程序，制定更新实施方案编制指南，推动建立实施方案联合审查机制，推行平台服务、并联办理、环节简化、打包审批等创新举措。

探索“投建管运”一体实施模式，打通全生命周期价值闭环。构建覆盖“投、建、管、运”全流程的运营模式。持续拓宽各类资金来源路径，充分发挥财政资金撬动引领作用，依托多元化金融工具落地REITs（不动产投资信托基金）、资产证券化等产品，引导社会资本深度参与。探索片区更新资金资产投融平台与建设管理一体化，把运营前置理念嵌入片区前期谋划环节，通过绩效指标搭建常态化运营监管体系。不断夯实项目长效运营基础，引导国有平台企业联动行业专业机构开展务实合作，健全社会资本多元化退出机制。

二、保障支撑：政策法规与技术标准双轮驱动

政策法规层面，加快出台《杭州市城市更新条例》，构建以条例为核心的“1+4+N”政策体系。优化规划管控传导，完善弹性调整政策，细化存量用地兼容与混合管理。创新土地资源配置，推进工商业用地改革，细化不动产登记规则。整合财政奖补政策，探索城市更新基金，创新金融工具。技术标准层面，增补修订适配存量更新的关键标准规范。健全既有建筑消防标准——制定针对性消防技术指引，优化审验管理路径。深化绿化更新标准——推动“公园+”“+公园”理念，建立开放共享技术标准库。健全历史保护更新标准——畅通历史文化保护项目更新实施路径，编制活化利用正负面清单。完善绿色低碳标准——建立节能改造技术措施目录，探索老房子改“好房子”技术指引。

三、示范项目：七大类项目全面推进

杭州将系统推进居住类、产业类、设施类、公共空间类、文化与风貌类、智慧类、综合片区类七大更新项目。居住类重点推进“好房子”建设、城镇老旧小区改造、完整社区建设、城中村改造、城镇危房治理等；产业类聚焦低效工业用地更新、老旧厂区园区改造、商业街区和专业市场提升等；设施类着力补齐公共设施短板，推进公共基础设施更新、公共服务设施更新、平急两用设施更新等；公共空间类推动绿地有机更新、海绵城市建设、河道整治、绿道建设等；文化与风貌类加强历史文化保护利用、现代化美丽城镇建设等；智慧类推进智能化基础设施改造、建筑节能改造等；综合片区类开展片区统筹更新试点，打造功能完整、活力持续的示范片区。

城市更新，既关乎民生福祉，也关乎经济发展。展望“十五五”，杭州将进一步探索符合超大城市特点的可持续城市更新模式，为基本建成打造世界一流的社会主义现代化国际大都市取得决定性进展提供坚实支撑，也为全国城市更新贡献更多实践范例。

来源：建筑杂志社