一、制定《关于进一步落实轨道交通工程安全质量管理责任的实施意见》的必要性

G20杭州峰会的成功召开，使美丽杭州成为了中国的靓丽明信片，积极推动了杭州城市国际化进程。目前我市轨道交通工程建设进入快速发展的“三期”建设阶段（2017-2022年），建设规模进一步扩大。为适应“后峰会、前亚运”时代杭州城市国际化要求，建设与“独特东方魅力和全球重大影响力的世界名城”相匹配的城市轨道交通体系，我委根据《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》、《建设工程安全生产管理条例》和《建设工程质量管理条例》等法律法规，以及《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》（建质〔2010〕5号）、《杭州市地铁建设工程安全生产管理暂行办法》（杭政办〔2011〕18号）、《关于进一步加强危险性较大的分部分项工程安全管理的通知》（建质办〔2017〕39号）及住建部、省建设厅和我市建设工程质量安全提升行动要求，结合本市轨道交通工程建设特点，研究制订了《关于进一步落实轨道交通工程安全质量管理责任的实施意见》，并广泛地征求了意见，力求进一步提升杭州轨道交通工程建设中安全质量管理，强化隐患排查治理，提高参建各方主体安全质量管理意识，安全有序地推进杭州城市轨道交通建设，为杭州城市国际化进程添砖加瓦。

二、起草过程

委工程处会同市质安监总站，在充分总结1、2、4号线建设经验的基础上，结合目前城市轨道交通建设中存在的质量安全问题及对策，形成《实施意见》初稿。2017年2月23日，委工程处会同委相关处室、直属单位赴地铁集团就《实施意见》初稿召开了交流会，与地铁集团进行了充分沟通。之后又会同委相关处室、直属单位召开多次意见交流会，对各项条款逐条进行论证修改，21易其稿。2017年12月7日，委工程处再次带队赴地铁集团就《实施意见》征求意见稿召开了交流会，并逐条与地铁集团进行讨论。为增强文件科学性和民主性，2017年12月11日在杭州建设网公示，向社会征求意见。共收到反馈意见35条，根据以上征求意见的反馈，对文件进行了修改完善。并于2017年12月25号报主任办公会审议通过。

三、起草制定依据

1、《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》；

2、《建设工程安全生产管理条例》；

3、《建设工程质量管理条例》；

4、《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》（建质〔2010〕5号）；

5、《关于进一步加强危险性较大的分部分项工程安全管理的通知》（建质办〔2017〕39号）；

6、《杭州市地铁建设管理暂行办法》（市政府令第234号）；

7、《杭州市地铁建设工程安全生产管理暂行办法》（杭政办〔2011〕18号）等法规和文件。

四、主要内容说明

目前，我国在轨道交通工程安全生产及工程质量方面的规定相对比较完善，杭州市也结合地区情况出台了《杭州市地铁建设工程安全生产管理暂行办法》、《杭州市地铁建设管理暂行办法 》等规范性文件。本《实施意见》在此基础上，结合本市轨道交通工程建设特点，深刻分析地铁建设质量安全所存在具体问题，对当前地铁建设质量安全工作相关短板和质量安全方面重要环节、易发多发问题进行再梳理，进一步明确要求，提出了一系列具实操性的措施。

本来轨道交通工程安全生产及工程质量方面的规定相对比较完善，又有《杭州市地铁建设工程安全生产管理暂行办法》、《杭州市地铁建设管理暂行办法 》等规范性文件，地铁工程建设应该相对规范，质量安全管理也应该能够执行到位，但现状并不理想。经调查分析，其主要原因是地铁工程质量安全管理人员严重不足，其次是对主要管理人员的管理制度不完善。随着轨道交通工程建设规模的进一步扩大，我市已进入快速发展的“三期”建设阶段（2017~2022年），这些问题将更加突出。因此《关于进一步落实轨道交通工程安全质量管理责任的实施意见》（以下称《实施意见》）共提出了二十六条意见。主要内容包括四大部分：一是树立建设单位首要责任；二是切实落实施工单位安全生产主体责任；三是切实落实勘察设计单位安全责任；四是落实监理、监测风险控制责任。

（一）树立建设单位首要责任

1、第（一）条再次强调建设单位应按规定及时办理项目质量安全监督手续、施工许可手续。杭州市部分城市轨道交通工程质量安全监督手续、施工许可手续存在较多办理不及时的情况，其中一部分是因为办理不规范使时间拖得很长，一部分是因为业主代表不重视导致办理慢，还有一部分是人员职责分工不明确业务不熟悉导致的。均反应出建设单位对这块工作的管理不到位，本条再次强调建设单位加强项目前期手续办理推进力度，及时完成相关手续的办理。

2、第（二）条明确各参建单位关键岗位人员的管理要求。加强各方人员管理，并制定管理制度，对各责任主体单位人员到岗及安全质量履约情况进行量化考核管理，并严格施工单位项目经理、技术负责人及监理单位项目总监、总监代表的更换。

根据建设规划，未来6年，杭州地铁要新建364公里，平均每年需建成60公里，远远超过前10年平均每年11公里的建设速度，建设任务重、时间紧、要求高。为保障城市轨道工程建设质量可靠安全推进，经全面调查综合分析，与地铁集团深度沟通并协商后，一致同意加强现场质量安全人员管理，尤其是建设单位项目负责人。

关于其他参建单位，按地铁集团2007年的考勤制度和提交的考勤报表，无法真正反映施工、监理项目负责人是否真正到位。市质安监总站在建设部检查后复查情况以及2016年12月质量安全大检查所抽查的25个项目来看，就有25人次的项目经理或总监请假或不到岗（项目经理20人次，项目总监5人次）；在春节前质量安全大检查中检查17个地铁项目，7个项目的项目经理和项目总监不到岗。从检查情况来看，各个责任主体单位人员到岗及安全质量履约情况不容乐观！故明确建设单位应建立起真实有效的，对施工项目经理、项目总监等现场主要管理人员的考勤制度和责任追究制度。

3、第（三）条根据《建设工程安全生产管理条例》第六条，要求建设单位向施工单位提供施工现场及毗邻区域内地下管线及相邻建筑物和构筑物、地下工程等有关资料，并在施工中落实安全保护措施，有效提高防范意识，避免各类事故发生。根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》（2016年3月1日实施）第二十二条（建设单位应当在施工前委托房屋安全鉴定单位进行周边房屋结构安全影响鉴定）、市住保房管局《关于公布杭州市房屋安全鉴定单位名录的通知》等规定，建设单位应当委托杭州市房屋安全鉴定单位名录中的第三方鉴定机构进行初始数据采集、过程跟踪测量和结果影响鉴定。现状是虽然质安监总站要求业主代表落实，但不同项目存在不同做法，对执行《杭州市城市房屋使用安全管理条例》要求不到位，缺乏统一的管理标准。为保障周边环境安全、提高周边群众满意度，本条明确统一管理标准。

参考《杭州市燃气管理条例》，明确建设单位应当委托具有相应施工资质的单位施工，会同燃气经营者制定燃气设施安全保护方案，签订安全监护协议书，并在施工中落实相应的安全保护措施。

4、第（四）条要求建设单位科学合理安排建设周期，明确调整建设工期的条件。目前轨道交通工程建设任务重、工期紧，施工单位作业人员普遍存在一味地抢进度和质量而忽视安全作业要点的情况，这也正是事故多发的原因所在。只重视进度，不顾安全是违章违规的做法。为缓解工期紧张与安全生产的矛盾，本条明确了建设工期的确定条件。

5、第（五）条要求建设单位安全文明施工标准化管理，加强安全和文明施工专项措施费用的使用管理，确保专项费用使用在安全文明施工措施中。避免招投标过程中，有意压低工程合理造价，挪用安全文明施工专项措施费用、降低轨道交通工程安全文明施工水平的情况。

6、第（六）条:轨道交通工程属重大民生工程，如今又赋予其亚运会保障职责，具有特殊的重要性。为充分保障轨道交通工程质量可靠性，此条明确建设单位在《建设工程质量检测管理办法》规定委托具有相应资质的检测机构进行检测及监理单位平行检验的基础上，试点平行检测工作。由建设单位统一委托有相应资质的检测机构对所有在建地铁项目进行平行检测，及时比对第三方检测单位的检测结果。

7、第（七）条根据《国务院安委会办公室关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委办〔2016〕11号）要求，应着力构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制。本条文明确由建设单位牵头建立并实施工程风险清单分级动态管控与隐患排查治理双重预防机制。城市轨道工程建设以地下空间建设为主，建设过程中存在较大风险，建立具有针对性和操作性的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制,能极大地降低发生质量安全事故的风险。

8、第（八）条要求建设单位通过健全应急指挥体系和建立信息化风险管控平台，提升应急响应能力。一是通过健全轨道交通工程应急指挥体系，加强应急预案演练，确保救援体系的有效性；二是通过建立应用建立信息化风险管控平台实现联网动态预警管理。

（二）切实落实施工单位安全生产主体责任

9、第（九）条强调施工单位应健全安全生产管理体系，落实安全生产责任。

10、第（十）条明确施工单位应切实加强分包管理。总结各类重大事故的惨痛教训，其深层次原因多在于违法分包导致的相关范围安全管理的缺失及作业人员安全意识的淡薄。为有力保障城市轨道交通工程的施工安全，坚决杜绝违法分包。

11、第（十一）条至第（十二）条：明确以《国务院安委办关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号）、《杭州市构建双重预防机制防范遏制重特大事故工作实施意见》（杭安委〔2017〕2号）、《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》（建质〔2009〕87号）文件要求为指导，加强对风险源的辨识、分级、分类，切实落实风险分级管控目标，编制风险清单及其应对措施。实施风险清单管理，突出重大风险源及重点施工风险阶段的隐患防控。

12、第（十三）条明确施工单位规范起重机械安全作业加强起重机械安全管理，防范起重机械安全事故，坚决遏制较大以上事故。

13、第（十四）条明确施工单位加强应急演练，保障逃生设施，有效提高项目人员逃生率。

14、第（十五）条：纵观安全生产事故的发生，与作业人员薄弱的安全意识有密切关系。通过加强安全教育培训，努力提高作业人员对安全生产重要性的认识，增强安全生产的责任感；提高作业人员的安全技术知识水平，熟练掌握操作技术要求和预防、处理事故的能力，能有效降低安全事故的发生率。

（三）切实落实勘察设计单位安全责任

15、第（十六）条明确勘察、设计单位的质量安全责任。

16、第（十七）条要求勘察单位应根据我市轨道交通工程水文地质条件和环境保护特点，采用合理勘测技术和科学手段，提出满足设计要求的勘察数据指标，要对发现的不良地质如溶洞等特殊情况进行重点揭示。从1、2、4号线的建设情况来看，由于勘察设计周边环境调查不全面、不严谨，造成重大经济损失的情况时有发生，不仅延误工期，且社会影响恶劣。如SG6-3标凤凰公园站的岩溶地质事件、SG2-23标出入段线盾构区间遇到桥桩需要拔除；4号线南甬盾构区间遇到原望江门电厂数量较多的基桩等。

17、第（十八）条明确总体设计单位工程设计风险评估，从源头管控工程施工风险，并做好各环节的审查工作。目前对于市中心软弱土、粉砂土质地层等周边有老旧房屋的地下连续墙采用槽壁加固的很少，导致地下连续墙缺陷较多。后期基坑开挖，若遇到较大的地连墙缺陷，则隐患巨大。此外，软土地层围护结构设计刚度考虑不足（未设计多道砼撑），1、2号线建设以来，多个项目周边老房屋沉降超10cm，施工过程中居民投诉集中，造成较大的社会影响。现要求各工点设计单位在设计阶段对重大风险点开展针对性的风险分析，提出保障工程安全质量的设计处理措施。

18、第（十九）条：由于轨道建设工程施工工艺特殊加上施工环境错综复杂，综合风险较高，为能更加及时应对各种突发情况，更好地保障轨道交通建设工程的质量安全，此条要求设计单位要派驻有经验、有能力的设计代表做好现场配合工作。

19、第（二十）条明确设计单位对设计文件实施情况的巡查排查要求，重点是重大风险点处保障工程安全质量的处理措施的落实。

（四）落实监理监测风险控制责任

20、第（二十一）条明确在风险分级管控和隐患排查双重预防机制运行中充分发挥监理单位的作用。

21、第（二十二）条：根据《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》（建质[2017]169号）文件要求，明确轨道交通工程全面试点监理单位向政府报告制度。通过监理单位向政府主管部门报告工程安全质量监理情况，充分发挥监理单位在安全质量控制中的作用，创新安全质量监管方式，提升政府监管效能。

22、第（二十三）条明确监理单位在监测方面的工作职责。监理单位为现场第一见证人，但其对监测方面工作职责不清晰，现场把关不严，本条予以明确。

23、第（二十四）条：在地下工程施工过程中，开展工程监测工作对安全风险事件的预防预报和控制安全风险事件的发生具有十分重大的意义。监测单位要按照符合《城市轨道交通工程监测技术规范》（GB50911-2013）要求的监测方案开展监测巡查检查工作，及时向建设、监理、设计单位提供监测报告，于第一时间发现异常，配合监测报警消警工作，真正发挥第三方监测的作用。

五、解读机关、解读人和联系电话

政策咨询机构：杭州市城乡建设委员会建筑工程监管处，政策咨询电话：85254263